La Seguridad Social y la desaparición del salario

Seguridad Social

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 Por Pia Malaney

La Seguridad Social se financia con los salarios. Sin embargo, una proporción cada vez mayor de la riqueza estadounidense proviene ahora de beneficios, activos y propiedades. El programa que acabó con la pobreza en la vejez nunca se diseñó para una economía que remunera a las personas de esta manera.

Una vez más, se habla de que la Seguridad Social se está quedando sin fondos, una frase recurrente que suele reflejar más la falta de carácter de Washington que la situación financiera del programa. Antes de abordar el problema de la financiación, conviene detenerse a reflexionar sobre los logros monumentales del programa, ya que es fácil olvidar la magnitud de su éxito en medio de debates sobre porcentajes y fechas de agotamiento de los fondos.

La Seguridad Social transformó la vejez en Estados Unidos, pasando de ser un periodo caracterizado por la dependencia de los hijos, la caridad o los asilos de pobres a uno respaldado por un sistema nacional de seguro social, y lo hizo en el transcurso de una sola vida laboral. La magnitud de esta transformación se refleja en las cifras: estimaciones recientes del Centro de Prioridades Presupuestarias y Políticas indican que, sin la Seguridad Social, la pobreza entre los estadounidenses mayores de 65 años superaría el 40 % en casi un tercio de los estados, y que, con ella, la pobreza en casi dos tercios de los estados se reduce a menos del 10 %.

Ese éxito es precisamente lo que hace que el debate actual sea tan intenso, porque todos los involucrados entienden lo que está en juego. Antes de sopesar las cifras, ayuda a tener claro qué es realmente el fondo fiduciario que se prevé que se agote. La Seguridad Social funciona en gran medida con un sistema de reparto: los impuestos sobre la nómina de hoy financian las prestaciones de hoy, y el “fondo” solo contiene el superávit acumulado de años más prósperos, invertido en bonos del Tesoro de emisión especial. El fondo siempre ha sido tanto un instrumento político como financiero, y Roosevelt lo construyó de esa manera deliberadamente. 

Cuando un asesor sugirió en 1941 que el impuesto sobre la nómina había sido un error, FDR estuvo de acuerdo en lo económico pero no en lo político: “Pusimos esas contribuciones sobre la nómina ahí”, dijo, “para dar a los contribuyentes un derecho legal, moral y político a cobrar sus pensiones… Con esos impuestos ahí, ningún maldito político puede jamás desmantelar mi programa de seguridad social”. El impuesto específico y la cuenta con nombre tenían como objetivo hacer que los estadounidenses sintieran que habían comprado sus prestaciones; que este era su dinero, no un alivio; Y, como se demostró, funcionó de forma extraordinariamente eficaz.

El Informe de los Fideicomisarios de 2026 proyecta sombríamente que los fondos fiduciarios combinados [1] se “agotarán” en el tercer trimestre de 2034, cuando los ingresos entrantes aún cubrirían el 83 por ciento de los beneficios programados. Considerado de forma aislada, se proyecta que el fondo de Seguro de Vejez y Supervivientes se agote incluso antes, a finales de 2032, dejando el 78 por ciento de los beneficios pagaderos. 

Nada de esto califica como bancarrota en el sentido convencional: los impuestos sobre la nómina seguirán ingresando y los cheques seguirán emitiéndose. Pero un recorte repentino y generalizado de una quinta parte en los ingresos de jubilación afectaría a millones de hogares que no tienen nada más a lo que recurrir. Los ahorros privados para la jubilación en Estados Unidos se concentran abrumadoramente en personas que ya tienen dinero, lo que significa que para una gran parte de la población, la Seguridad Social es la seguridad en la jubilación. No hay otro nivel inferior que pueda proteger a nadie.

¿Dónde fue a parar el dinero?

La explicación habitual del déficit es demográfica, y no está del todo equivocada. La generación del baby boom se ha jubilado, los estadounidenses viven más, la tasa de natalidad ha caído muy por debajo del nivel de reemplazo, y el resultado es que hay menos trabajadores que mantienen a más beneficiarios de lo que los diseñadores del sistema jamás anticiparon. El Informe de los Fideicomisarios de 2026 atribuye gran parte del reciente deterioro de las cifras precisamente a este tipo de suposición, en particular a una menor tasa de natalidad proyectada y a una menor inmigración neta proyectada.

Pero considerar la demografía como la única explicación obvia ignora un aspecto importante de cómo se diseñó realmente el programa. La Seguridad Social se concibió en torno a un modelo específico de la economía estadounidense, en el que la mayoría de la gente trabajaba por un salario, este aumentaba de forma constante con el tiempo, y un impuesto sobre la nómina aplicado a ese crecimiento salarial financiaba las prestaciones de la generación anterior. También partía de la base de una economía mayoritariamente cerrada, donde los ricos no podían transferir su dinero al extranjero con tanta facilidad.

A mediados de la década de 1930, cuando el presidente Roosevelt promulgó la ley, esta tenía cierto carácter ambicioso. Redactada en plena Gran Depresión, cuando los salarios y el empleo se habían desplomado muy por debajo de su máximo de 1929, la premisa de un aumento salarial constante era una apuesta a que la larga tendencia alcista se reanudaría y continuaría. Durante los siguientes cuarenta años, la apuesta resultó en gran medida rentable. Cada generación de trabajadores contribuyó al mismo pacto del que, con el tiempo, se beneficiaría. El supuesto implícito en ese diseño era que la base salarial seguiría creciendo al ritmo de la economía en su conjunto. Es ese supuesto, más que la tasa de natalidad, el que ha dejado de cumplirse silenciosamente.

La Ley de Seguridad Social nunca ha sido una legislación estática. El Congreso la ha revisado repetidamente para adaptarse a las cambiantes condiciones económicas, demográficas y las prioridades políticas. La Ley de 1935 excluyó a aproximadamente la mitad de la fuerza laboral, incluyendo a los trabajadores agrícolas, el personal doméstico, los autónomos y muchos empleados del gobierno y de organizaciones sin fines de lucro. Estas exclusiones afectaron de manera desproporcionada a los trabajadores negros y a las mujeres, ya que la gran mayoría de los trabajadores negros en ese momento se dedicaban a la agricultura o al servicio doméstico. La cobertura se amplió posteriormente por etapas: la mayoría de los trabajadores agrícolas y domésticos, así como los autónomos, se incorporaron a partir de 1950, con nuevas ampliaciones en 1954 y 1956. El sistema que ahora parece casi universal alcanzó ese punto gradualmente, mediante la ampliación reiterada de la base de ingresos sujetos a impuestos.

La Seguridad Social se financia mediante impuestos sobre la nómina de los ingresos sujetos a cotización, y solo hasta un límite máximo: en 2026, cualquier salario superior a 184.500 dólares estará totalmente exento, y tanto empleados como empleadores pagarán un 6,2 % por debajo de ese límite, mientras que los trabajadores autónomos pagarán un 12,4 %, de los cuales la mitad será deducible (el impuesto sobre la nómina de Medicare, por separado, no tiene tal límite). Se supone que este límite aumenta automáticamente con el salario medio, lo que en teoría debería mantener la cobertura del sistema estable a lo largo del tiempo. Sin embargo, el salario medio no es lo mismo que la distribución de los salarios, y cuando los ingresos de los estratos más altos crecen más rápido que los de los estratos medios, una mayor parte de los ingresos totales de la economía simplemente escapa al impuesto al superar el límite máximo. 

En 1983, tras la última reforma importante del programa, aproximadamente el 90 % de los ingresos sujetos a cotización se encontraban por debajo del máximo imponible; para 2020, según la Oficina de Presupuesto del Congreso , esa cifra había descendido a cerca del 83 %. Si multiplicamos esa diferencia de siete puntos por la totalidad de la masa salarial estadounidense, las cifras en dólares son enormes, razón por la cual el límite máximo imponible se ha convertido en un elemento central del debate político.

El cambio subyacente a esa cifra es aún mayor y más difícil de corregir con una sola fórmula. La Seguridad Social grava los ingresos laborales; nunca se diseñó para alcanzar las ganancias de capital, los dividendos, los ingresos empresariales ni la apreciación no realizada de los activos que cada vez más conforman la riqueza de las personas en la cima de la distribución. Hay abundante evidencia de que la tecnología y la automatización reducen la participación del trabajo en la producción. [2] Algo similar ha estado ocurriendo con la participación salarial agregada durante décadas, independientemente de la tecnología: la remuneración de los empleados representó el 51,9 por ciento del ingreso interno bruto en 2024, según la Oficina de Análisis Económico , por debajo de un rango más típicamente entre el 50 y el 55 por ciento durante las décadas de la posguerra.

A lo largo de los años, los economistas han atribuido la disminución de la participación salarial a diferentes factores. Duménil y Lévy señalan el resurgimiento de una clase capitalista y directiva adinerada bajo el neoliberalismo. Lazonick argumenta que el factor subyacente es el auge de un modelo de asignación de recursos corporativos que busca maximizar el valor para el accionista, el cual, desde la década de 1980, ha canalizado las ganancias corporativas hacia los accionistas y los altos ejecutivos en lugar de hacia la fuerza laboral en general. Por supuesto, algunas de esas ganancias ejecutivas se contabilizan como salarios en las estadísticas, por lo que la participación laboral medida subestima la pérdida real de la fuerza laboral en general. 

Taylor documentó que aproximadamente ocho puntos porcentuales del ingreso primario se han desplazado del trabajo al capital desde alrededor de 1980, impulsados ​​sobre todo por lo que él denominó represión salarial. Sin embargo, independientemente de cómo se interpreten estos análisis, todos apuntan en la misma dirección: una proporción creciente del ingreso nacional ahora se recibe como algo distinto a un salario, y gran parte de lo que aún se considera salario fluye hacia quienes se encuentran en la cima.

El cambio no se limita a la relación entre el trabajo y el capital, sino que también se produce entre aquí y en otros lugares. La globalización reconfigura la distribución del trabajo a un ritmo mayor del que puede adaptarse un sistema vinculado a los salarios nacionales, dejando una parte de los ingresos estadounidenses fuera del alcance del programa. Es una muestra más de cómo la economía se ha alejado del modelo que el programa presuponía.

Nada de esto se traduce automáticamente en un déficit de la Seguridad Social. El déficit actuarial tiene numerosas causas que no guardan relación con la desigualdad, desde las hipótesis sobre los tipos de interés hasta la incidencia de la discapacidad, pasando por el horizonte de proyección móvil de 75 años que utilizan los actuarios. Sin embargo, un sistema de jubilación financiado íntegramente con un impuesto sobre la nómina se vuelve estructuralmente más frágil en una economía donde una proporción cada vez mayor de las ganancias se refleja en fuentes distintas al salario.

El menú de soluciones

Restablecer el límite máximo imponible hasta que el 90 por ciento de los ingresos cubiertos vuelvan a estar sujetos a impuestos, de forma gradual entre 2026 y 2035, cubriría aproximadamente el 22 por ciento del déficit actuarial de 75 años si los ingresos recién gravados también generaran créditos por beneficios, y alrededor del 28 por ciento si no los generaran, según los actuarios de la Seguridad Social. Versiones más ambiciosas de la misma idea van aún más allá: aplicar el impuesto sobre la nómina del 12,4 por ciento a los ingresos superiores a 250.000 dólares, y eventualmente a todos los ingresos una vez que el límite de la ley actual alcance ese umbral, cubriría una proporción considerablemente mayor del déficit, dependiendo la cifra exacta, una vez más, de si los impuestos adicionales generan beneficios adicionales.

La cuestión de las prestaciones es crucial, tanto desde el punto de vista financiero como político. El diseño actual limita tanto el impuesto como la prestación : se cotiza sobre los ingresos sujetos a cotización y se obtienen prestaciones sobre esos mismos ingresos, sin más. Kathleen Romig, del Centro de Prioridades Presupuestarias y Políticas, junto con otros partidarios de eliminar el límite, ha propuesto romper ese vínculo. Esto haría que el programa fuera más redistributivo y mucho más solvente, pero también lo alejaría de la imagen de prestación ganada que lo ha protegido políticamente durante noventa años. Sin embargo, mantener el vínculo intacto significa que gran parte de la ventaja en solvencia desaparece. 

La Seguridad Social siempre ha convivido con esa tensión. En función de las contribuciones de las personas, trata con mayor generosidad a quienes ganan menos que a quienes ganan más, y nunca ha funcionado realmente como una cuenta de jubilación privada. Aun así, casi todos cotizan y casi todos esperan recibir prestaciones; un interés casi universal que explica en gran medida su perdurabilidad.

Existe otro factor distributivo que complica el debate sobre el límite máximo de impuestos. Dado que el impuesto sobre la nómina solo grava los salarios y los ingresos de los trabajadores autónomos, aumentar o eliminar drásticamente dicho límite afecta principalmente a los profesionales con altos ingresos, como médicos, abogados, ingenieros y propietarios de pequeñas empresas, mientras que gran parte de las mayores fortunas del país quedan prácticamente exentas. 

Los ingresos de los directivos de fondos de capital privado y fondos de cobertura provienen principalmente de ganancias de capital e intereses devengados, que no son salarios y nunca están sujetos al impuesto sobre la nómina. Por lo tanto, una solución basada únicamente en la base salarial corre el riesgo de perjudicar a los asalariados y a los que simplemente tienen un nivel económico acomodado, mientras que los verdaderamente ricos, cuyos ingresos provienen del capital y no de un salario, quedan prácticamente indemnes. Esto representa un riesgo político y, para un programa que depende de ser percibido como justo, un riesgo sustantivo.

El Congreso, por supuesto, cuenta con otras herramientas además del tope. Podría simplemente aumentar la tasa combinada del impuesto sobre la nómina: la Oficina del Actuario Jefe de la Administración del Seguro Social estima que elevar la tasa del 12,4% al 16,65% a partir de 2026 solucionaría por completo el déficit a largo plazo. El problema es que esto eleva los impuestos tanto al cajero como al cirujano, razón por la cual la mayoría de las propuestas de reforma se inclinan por el tope. Un aumento de la tasa también choca con una característica antigua del impuesto que es fácil pasar por alto. 

El impuesto sobre la nómina se divide formalmente entre empleador y empleado, pero los economistas han sostenido durante mucho tiempo que los empleadores trasladan en gran medida su mitad a los trabajadores mediante salarios más bajos, de modo que, en última instancia, el trabajo soporta la mayor parte de la carga independientemente de quién pague, un resultado que los diseñadores del programa anticiparon en general. Sin embargo, ese traslado depende de que haya un crecimiento salarial que lo absorba, y en una era de estancamiento salarial, el mecanismo prácticamente se ha paralizado. Hoy en día, sería más difícil trasladar discretamente un tipo impositivo más alto a los salarios de los trabajadores y, por lo tanto, tendría un impacto más visible, lo que explica en parte por qué aumentar dicho tipo se ha convertido en un tema mucho más controvertido políticamente de lo que solía ser.

El Congreso también podría recortar las prestaciones, sobre todo aumentando la edad de jubilación completa, una idea con una justificación atractiva: la gente vive más, así que puede trabajar más. Pero esta premisa merece un análisis más profundo. Woolf y Schoomaker (2019) descubrieron que, si bien la esperanza de vida en Estados Unidos aumentó durante la mayor parte del período de posguerra, se estancó alrededor de 2011 y luego disminuyó, una tendencia que solo se revirtió varios años después. Quizás lo más importante sea que las ganancias que se produjeron se distribuyen de forma desigual: Bosworth, Burtless y Zhang descubrieron que un hombre nacido en 1920 en el 10% superior de la distribución de ingresos podía esperar vivir unos cinco años más que un hombre nacido el mismo año en el 10% inferior; para los hombres nacidos veinte años después, en 1940, esa diferencia se había ampliado a doce años. Elevar la edad de jubilación trata a un trabajador de almacén, un techador, un auxiliar de enfermería y un repartidor como si vivieran la misma vida actuarial que un profesor titular con un horario flexible y mejor atención médica, cuando en realidad las personas con menos capacidad para trabajar hasta los sesenta y tantos años son desproporcionadamente las que más dependen de la Seguridad Social.

Cada una de estas opciones exige que un grupo específico y comprensivo absorba un costo visible: los trabajadores comunes bajo un aumento de tarifas, los jubilados más vulnerables bajo una edad de jubilación más tardía, y los que perciben altos ingresos bajo un impuesto sobre la nómina sin límite. Esta distribución del sufrimiento, y no la falta de soluciones técnicas, es la razón por la que una reforma significativa de la Seguridad Social ha requerido históricamente que ambos partidos compartan el riesgo político. 

Las enmiendas de 1983, basadas en el informe de la Comisión Greenspan, combinaron aumentos de ingresos con recortes de beneficios para que ningún partido pudiera ser culpado solo por el sufrimiento, y el acuerdo se mantuvo durante una generación. Hoy en día, nada parecido a ese acuerdo parece factible: los demócratas quieren proteger o ampliar los beneficios y financiarlo mediante impuestos a los que perciben altos ingresos; los republicanos se resisten a nuevos impuestos, aunque admiten en privado que los recortes de beneficios son perjudiciales. 

Se ha reavivado el debate sobre una comisión bipartidista, inspirada libremente en la de 1983, con el objetivo de volver a abordar el tema mediante un proceso conjunto antes de que los plazos de 2032 y 2034 lo obliguen a hacerlo. El riesgo de cualquier comisión, sin embargo, radica en que el proceso en sí mismo se convierta en un sustituto del problema que se supone que debe resolver, porque todos los presentes ya conocen las opciones: impuestos por debajo del límite, impuestos por encima, recortes de prestaciones, retraso de la jubilación, utilización de los ingresos generales, inclusión de las rentas del capital. Todas son variantes de una pregunta que nadie quiere responder abiertamente: "¿Quién paga?".

Más allá del sueldo

Aumentar o eliminar el límite máximo aborda el problema más evidente de desigualdad salarial inherente a la estructura actual del impuesto sobre la nómina, pero deja sin resolver una cuestión más profunda en el centro de todo el debate. Si la riqueza en la cima de la distribución proviene cada vez más de ganancias de capital, dividendos, propiedad de empresas, intereses devengados, rentas y apreciación de activos, en lugar de un salario, ¿por qué la financiación de la seguridad de la jubilación debería seguir estando tan estrechamente ligada a los salarios? Medicare ya ofrece un ejemplo ilustrativo: su impuesto sobre la nómina para el seguro hospitalario no tiene límite máximo, lo que no resuelve los problemas a largo plazo de Medicare, pero sí demuestra que el Congreso ya ha aceptado, al menos en un ámbito del sistema de seguridad social, que la tributación de los salarios no tiene por qué limitarse a un tope arbitrario. 

Extender esta lógica a la Seguridad Social podría adoptar varias formas: gravar directamente los ingresos por inversiones, como propone la Ley de Expansión de la Seguridad Social Sanders-Warren; tratar la compensación basada en acciones de forma más consistente como ingreso laboral; o incorporar una nueva fuente de ingresos vinculada explícitamente al capital. Cualquiera de estas opciones plantearía serios problemas de diseño, dado que la renta del capital es más volátil y móvil que los salarios. También plantearían serios problemas políticos, puesto que quienes poseen dicha renta la defienden con mayor vehemencia. Sin embargo, estas dificultades no justifican que el cambio fundamental en el origen de la renta estadounidense se revierta por sí solo si Washington se desentiende de la situación durante el tiempo suficiente.

La inteligencia artificial transforma este problema contable, que antes se centraba en el pasado, en uno que mira hacia el futuro. La investigación de Acemoglu y Restrepo sobre la automatización ofrece un marco útil en este sentido: la nueva tecnología no tiene por qué eliminar puestos de trabajo directamente para reducir la participación de la mano de obra en la producción, sino que basta con automatizar tareas más rápidamente de lo que crea otras nuevas en las que la mano de obra humana tiene una ventaja comparativa.

La visión optimista es que la IA complementará a los trabajadores, aumentará la productividad y abrirá nuevos tipos de empleo, como lo hicieron la electricidad y el automóvil tras sus respectivos y difíciles periodos de transición. La posibilidad más preocupante es que debilite la posición negociadora de los trabajadores en un abanico mucho más amplio de ocupaciones a la vez, y que desvíe una proporción cada vez mayor de las ganancias económicas hacia los propietarios de capital, datos, plataformas y propiedad intelectual, en detrimento de los trabajadores cuyos salarios son los que la Seguridad Social realmente grava. 

Incluso sin llegar al desempleo masivo, esta posibilidad plantea la misma cuestión que ya plantea, en menor medida, el límite al impuesto sobre la nómina: si las ganancias de productividad derivadas de la IA se reflejan principalmente en beneficios corporativos, valoraciones bursátiles y remuneraciones ejecutivas, el país podría enriquecerse considerablemente mientras que la base financiera de la Seguridad Social sigue rezagándose. Si bien la economía sería más productiva, poco de esa producción adicional llegaría a los salarios sobre los que se aplica el impuesto. Un sistema diseñado para financiar la seguridad de la jubilación a través de los salarios de la población asalariada operaría dentro de una economía cada vez más organizada en torno a la propiedad.

Estados Unidos no es demasiado pobre para mantener a sus ancianos; esa es la ilusión implícita en la frase "quedarse sin dinero", y oculta la verdadera cuestión: si el país seguirá financiando la seguridad de la vejez principalmente a través de los salarios de los trabajadores, mientras que una proporción cada vez mayor de sus ganancias se destina a otros fines completamente distintos. La próxima crisis de la Seguridad Social va más allá de la demografía. El programa se diseñó para una economía basada en el salario y funcionó exactamente como se pretendía durante décadas, porque esa seguía siendo una descripción razonablemente precisa de cómo los estadounidenses se ganaban la vida. 

Si las fuentes de ingresos de los estadounidenses se están alejando realmente del salario, y la evidencia sugiere cada vez más que así es, entonces las fuentes de financiación de la Seguridad Social también tendrán que cambiar, de forma deliberada y planificada, en lugar de verse forzadas por un plazo límite para el fondo fiduciario que simplemente impone una versión peor de las mismas decisiones que el Congreso ha estado evitando durante años. 

La Seguridad Social cumplió su propósito: erradicó la pobreza masiva en la vejez y proporcionó a un país generalmente tolerante al riesgo un nivel mínimo de seguridad durante una de las etapas menos predecibles de la vida. Que ese logro perdure durante los próximos cincuenta años puede depender menos de las tablas actuariales que de si Washington es capaz de gravar la economía que los estadounidenses realmente tienen, en lugar de aquella para la que se diseñó el impuesto sobre la nómina en 1935.

[1] La Seguridad Social no es un solo fondo, sino dos fondos fiduciarios legalmente distintos: el Seguro de Vejez y Supervivencia (OASI), que paga a los trabajadores jubilados y a las familias de los trabajadores fallecidos, y el Seguro de Incapacidad (DI), que paga a los trabajadores que ya no pueden trabajar, junto con sus dependientes. Cada uno recibe su parte asignada del impuesto sobre la nómina del 12,4 % y mantiene su propio saldo separado, y según la ley actual, el dinero no puede simplemente transferirse de uno a otro. El fondo fiduciario "combinado" OASDI que domina los titulares es en realidad una conveniencia contable: trata a los dos como un solo fondo, algo que requeriría una ley del Congreso para hacerse realidad.

[2] Véase, por ejemplo, Autor, Levy y Murnane , 2003 o Acemoglu y Restrepo , 2018. 

Sobre la Autora:

Pia Malaney es cofundadora y directora del Centro para la Innovación, el Crecimiento y la Sociedad (CDC) y economista sénior del Instituto para el Nuevo Pensamiento Económico (INET). El Centro trabaja para desarrollar nuevos enfoques que integren la economía de la innovación con los mercados estadounidenses en general y con políticas pertinentes que fomenten el crecimiento impulsado por la innovación al servicio de la sociedad. 

Como economista sénior del INET, la Dra. Malaney es editora de la Serie de Documentos de Trabajo del INET, una colección selecta de investigaciones de vanguardia de la comunidad del INET que se centra en áreas críticas de la disciplina. Su propia investigación profesional se ha centrado en enfoques económicos, biológicos y sociológicos del bienestar humano, utilizando la Teoría de los Calibradores como base para el marginalismo geométrico. 

Ha ocupado cargos en el Instituto Harvard para el Desarrollo Internacional y en el Centro para el Desarrollo Internacional de la Escuela Kennedy de Harvard, donde colaboró ​​con gobiernos asiáticos y africanos en el desarrollo de políticas económicas y de atención médica. Se licenció en Wellesley College y se doctoró en la Universidad de Harvard.