¿Cómo ha cambiado la diplomacia comercial estadounidense bajo el mandato de Donald Trump?

Comercio

Por Stephen Woolcock

Desde 1948 hasta principios de la década de 1970, cuando Estados Unidos era una potencia comercial hegemónica, estuvo dispuesto a hacer concesiones económicas y comerciales a sus aliados en Europa y Asia por razones estratégicas. El "shock de Nixon" de 1971, cuando el gobierno actuó unilateralmente para imponer un arancel general del 10 % a las mercancías, podría considerarse un cambio respecto a la diplomacia comercial basada en alianzas. Sin embargo, estuvo acompañado de esfuerzos para negociar normas comerciales que sirvieran mejor a los intereses estadounidenses y corrigieran lo que consideraba desequilibrios en la economía mundial.

El ascenso y la caída de la OMC

El período posterior fue testigo de la negociación de las Rondas de Tokio (1973-1979) y Uruguay (1986-1994) y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) el 1 de enero de 1995. La diplomacia comercial estadounidense durante este período fue una diplomacia de dos niveles. A nivel internacional, buscó crear un sistema comercial equilibrado que sirviera a sus intereses nacionales. A nivel nacional, pretendió equilibrar los intereses proteccionistas con aquellos que buscaban acceso a los mercados extranjeros mediante la promoción de una agenda que reflejara la cambiante ventaja competitiva/comparativa estadounidense en servicios, inversión internacional e industrias basadas en la ciencia. La diplomacia comercial estadounidense incluyó negociaciones preferenciales que, al menos inicialmente, fueron vistas como medios para dar forma a las reglas para el orden internacional más amplio.

Durante ambos períodos también hubo elementos de unilateralismo latente, como en las Secciones 232 y 301 de la ley comercial de los Estados Unidos que preveían restricciones al comercio por motivos de seguridad nacional o políticas comerciales o industriales desleales de otros países. Estas constituyeron una forma de unilateralismo latente porque lo que estaba en los intereses de seguridad nacional de los Estados Unidos o lo que era comercio desleal debía ser decidido por los estadounidenses. El establecimiento de la OMC introdujo normas para los servicios ( AGCS ), la inversión ( MIC ) y los derechos de propiedad intelectual ( ADPIC ) como un "trato" negociado en el que los Estados Unidos y otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) lograron sus objetivos a cambio, entre otras cosas, de aranceles más bajos para los bienes. Las disposiciones institucionales incluyeron un sistema fortalecido de solución de controversias que agregó un segundo nivel arbitral al nivel de panel establecido desde hace mucho tiempo. Esto fue propuesto por Canadá y apoyado por la Unión Europea, Japón y otros, en parte para proporcionar disciplina multilateral sobre el unilateralismo latente estadounidense.

En retrospectiva, finales de la década de 1990 puede considerarse el punto álgido del orden multilateral en el comercio. Posteriormente, se observó una tendencia progresiva a abandonar un sistema comercial liderado por la OCDE para acercarse a uno multipolar. Las antiguas distinciones entre las economías desarrolladas y en desarrollo se difuminaron gracias al éxito del orden abierto basado en normas y al crecimiento del comercio y la inversión. El sistema comercial mundial se diversificó y los acuerdos en las negociaciones multilaterales se hicieron más difíciles.

Como en el caso de muchas economías a lo largo de la historia, los países utilizaron la industria naciente y políticas industriales en sus modelos de desarrollo. Desde la perspectiva estadounidense, se hizo cada vez más difícil determinar los resultados. Si bien dichas políticas por parte de aliados en Europa, Japón y luego Corea del Sur, podían tolerarse, al menos inicialmente, la escala de las políticas industriales chinas no. A partir de 2015, con la declaración de política "China 2025", si no antes, quedó claro que, a diferencia de Japón y Corea, China pretendía utilizar la intervención no como una estrategia temporal para la industria naciente, sino como un instrumento permanente del capitalismo de Estado. Progresivamente, se cuestionó la capacidad de las normas multilaterales para abordar dichas distorsiones comerciales. Por lo tanto, el gobierno estadounidense recurrió a sus recursos comerciales internos. Sin embargo, en casos relacionados con los derechos antidumping y compensatorios estadounidenses y el uso de la seguridad nacional para justificar restricciones comerciales a China, el Órgano de Apelación (OA) de la OMC determinó que Estados Unidos infringía las normas de la OMC.

Incluso antes de que Donald Trump asumiera el cargo, en 2017, el descontento estadounidense con el alcance y la aplicación de las normas comerciales de la OMC era evidente. La administración de Barack Obama impugnó los nombramientos para el Órgano de Apelación de la OMC debido a su descontento con la interpretación de las normas. La primera administración de Trump impulsó esta iniciativa, socavando eficazmente el sistema de solución de diferencias de dos niveles de la OMC y, al mismo tiempo, aplicando aranceles unilaterales al acero, el aluminio y otros productos. La primera administración de Trump también desmanteló la diplomacia comercial basada en alianzas de la administración Obama al abandonar el Acuerdo Transpacífico (TPP), un bloque de libre comercio. Las negociaciones con la Unión Europea sobre una Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP) fracasaron. Canadá, México y Corea del Sur se vieron obligados a renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Corea del Sur (KORUS).

La diplomacia comercial no fue una actividad destacada en la administración de Joe Biden (2021-2025), incluso si este estaba dispuesto a participar, por ejemplo, en las discusiones sobre la reforma del sistema de solución de diferencias de la OMC. Sin embargo, los nombramientos para el Órgano de Apelación siguieron bloqueados, lo que significó que los miembros de la OMC que incumplieran las normas podían simplemente "apelar al vacío" para evitar ser declarados culpables de incumplimiento de sus compromisos. En efecto, esto significa un retorno a relaciones comerciales más basadas en el poder, en las que el único recurso para los países que se sienten perjudicados es tomar represalias. En este juego, las economías más pequeñas o altamente dependientes del comercio "no tienen las cartas". Más de 50 miembros de la OMC que desean mantener la disciplina multilateral, liderados por la UE e incluyendo a Canadá, Japón, otras economías de la OCDE y China, han establecido un Acuerdo de Arbitraje de Apelación Provisional Multipartes (AAP).

La actual diplomacia comercial estadounidense ha colocado el unilateralismo por encima de la cooperación económica internacional y basada en alianzas.

La segunda administración Trump, menos limitada por la comunidad política establecida y con el control de ambas cámaras del Congreso, simplemente ha redoblado la tendencia existente al unilateralismo. La narrativa de los aranceles a las mercancías se ajusta a los intereses internos estadounidenses, ya que beneficia a sectores no competitivos y no afecta a los servicios, la alta tecnología ni los datos, en los que Estados Unidos tiene una ventaja competitiva. En lugar de colaborar con aliados establecidos, la administración Trump ha utilizado los aranceles, o la amenaza de aplicarlos, para obligarlos a aceptar sus exigencias en diversas políticas del presidente Trump.    Los aranceles establecidos el 2 de abril de 2025, rompieron con los principios fundamentales del sistema de no discriminación posterior a 1948 , basado en la nación más favorecida (NMF) y el trato nacional. Estados Unidos ha vetado 88 veces los intentos de restablecer el sistema de solución de diferencias de la OMC. Si la Corte Suprema de Estados Unidos dictamina que los aranceles de Trump son contrarios a la legislación estadounidense, es improbable que la actual administración cambie de postura. Su enfoque para negociar la cooperación económica internacional se resume en su reciente documento de posición ante la OMC. Este se opone al NMF, afirma que la OMC es incapaz de aportar soluciones al problema de los desequilibrios comerciales y, en la práctica, favorece una resolución de las disputas comerciales de un solo nivel, más política. Por lo tanto, la diplomacia comercial estadounidense actual ha priorizado el unilateralismo sobre la cooperación económica internacional basada en alianzas.

¿Cuál es el futuro de la diplomacia comercial estadounidense?

El uso irrestricto de aranceles sobre bienes como medio para coaccionar a los gobiernos para que se alineen con los objetivos de la política exterior estadounidense ha sido posible gracias a la autonomía política que el poder ejecutivo y el presidente han asumido. Esto se verá limitado si las elecciones de mitad de mandato u otros acontecimientos políticos internos restringen esta autonomía. Se puede esperar que los intereses sectoriales vuelvan a ser significativos. Aquellos sectores que buscan protección favorecerán el unilateralismo. Para sectores internacionalmente competitivos, como los datos o los servicios digitales, incluida la inteligencia artificial, la pregunta es cómo proteger sus intereses internacionales. Estados Unidos no está a punto de abandonar la OMC y recientemente ha pagado algunas de sus contribuciones pendientes. Pero mientras no vea que las normas internacionales para el comercio, los impuestos y la inversión reflejan los intereses de estas industrias, la coerción selectiva aún puede utilizarse.

La diplomacia comercial basada en alianzas podría cambiar con una nueva administración que vea la necesidad de trabajar con economías afines para tener una influencia real en la configuración del orden internacional del comercio y la inversión. Pero la percepción estadounidense del sistema comercial internacional no está a punto de cambiar.

El resto del mundo y las potencias intermedias, como Canadá, Japón, Gran Bretaña y los miembros de la OMC que dependen del comercio, como la UE, ya están aceptando un sistema comercial en el que Estados Unidos no desempeñará un papel principal, aunque no todos estén dispuestos a expresarlo abiertamente.    Sobre el autor:   Stephen Woolcock es asociado sénior del Centro de Comercio de la London School of Economics and Political Science. Ha sido consultor del Parlamento Europeo, la Comisión Europea, la OCDE, la Secretaría de la Commonwealth, el Reino Unido y otros gobiernos.

El artículo original se puede leer en la  LSE Business Review de la London School of Economics.

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