Lo que no nos cuentan del acuerdo sobre las pensiones

Luisondome

No paran de hablar los ministros del Gobierno con Sanchez a la cabeza del acuerdo sobre las pensiones que alcanzaron Gobierno y sindicatos, y que dan por seguro que Europa se lo va a refrendar, y con ello lograr un nuevo desembolso de 10.000 millones de fondos europeos. Presumen del acuerdo, pero sin dar pistas sobre lo acordado.

Quien quiera conocer los entresijos de dicho acuerdo, no tiene mas que entrar en el Informe de FEDEA titulado "Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones: un balance provisional", y podrá conocer de primera mano que dichos acuerdos no garantizan ni la sostenibilidad, ni la supervivencia del sistema de pensiones de nuestro país, y si Europa aprueba esta reforma, retrasará un problema que mas tarde le va a reventar en la cara, y que será mucho mas difícil de solucionar. Pero no será la cara de Sanchez, ni la de Von Der Leyen, será la cara de quien entonces ocupe el cargo. Pero vamos a la chicha, que hay mucha, y tiene gusanos.

Lo mas destacado del informe de FEDEA

En el resumen de las principales medidas incluidas en el reciente acuerdo para cerrar la reforma del sistema público de pensiones en el que se cuantifican sus efectos sobre los ingresos y gastos del sistema, al Incorporar además las estimaciones sobre el impacto presupuestario de otros aspectos de la reforma, parece claro que el déficit básico del sistema, que ya es significativo en la actualidad, y que antes era cubierto mediante transferencias del Estado, aumentará rápidamente durante las próximas décadas, lo que exigirá cuantiosas y crecientes aportaciones de recursos generales que podrían dejar poco margen para otras prioridades. 

El acuerdo, que incluye modificaciones significativas de propuestas y medidas anteriores, tiene algunos componentes principales que tienen que ver con el cálculo de la pensión inicial, 

• El “destope” de las cotizaciones sociales.
• La introducción de una cuota de solidaridad sobre las rentas salariales más altas,  
• El endurecimiento del mal llamado Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI). 

Combinando las cifras con otras estimaciones previas, se concluye que el efecto neto de la reforma será un fuerte incremento del déficit del sistema público de pensiones en los próximos años que tenderá a absorber el grueso del margen fiscal disponible. 

El acuerdo incluye una modificación del procedimiento de cálculo de la pensión inicial que permitirá al trabajador escoger en el momento de jubilarse entre el sistema actual, en el que la base reguladora de la pensión se calcula como una media de los salarios actualizados por inflación de los últimos 25 años de actividad, y un cálculo alternativo en el que el período de cómputo se amplía hasta los 29 años pero se descartan los 24 meses con menor base de cotización actualizada. 

Claramente, la medida sólo puede incrementar el gasto en relación con el modelo actual, pues sólo optarán por el período ampliado de cómputo aquellos que obtengan una mayor pensión con esta opción. Desaparece, por tanto, una de las posibles fuentes de ahorro con las que se esperaba controlar en alguna medida el crecimiento del gasto, compensando en parte los efectos de la primera fase de la reforma. 

Las otras medidas acordadas sí generarán ingresos adicionales que ayudarán a contener el déficit del sistema de pensiones, aunque, como veremos enseguida, por un importe muy inferior al que sería necesario para restaurar su equilibrio financiero. 

La primera de estas medidas consiste en una subida gradual de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social entre 2024 y 2050, acompañada de la cuasi-congelación de las pensiones máximas a precios constantes. 

Durante el período indicado, la base máxima de cotización aumentará en términos reales (esto es, tras ajustarla por la inflación) a una tasa anual del 1,20%, mientras que la pensión máxima lo hará al 0,115%. Esto supondrá en 2050 un incremento acumulado del (1,2027 – 1) = 38% para la base máxima de cotización y del 3,15% para la pensión máxima, ambas medidas a precios constantes. 

A esto hay que añadirle la introducción de una nueva cuota de solidaridad que gravará la parte de los salarios que exceda la base máxima de cotización a un tipo que irá subiendo gradualmente hasta alcanzar el 6%, así como una subida también escalonada del tipo de la cotización extraordinaria ligada al MEI, desde 0,6 hasta 1,2 puntos porcentuales, que se mantendrá al menos hasta 2050 en vez de sólo durante los diez años inicialmente previstos. 

También se contempla una subida de las pensiones mínimas contributivas y asistenciales, que pasarán a estar ligadas a la renta mediana y al umbral de pobreza, respectivamente, y ciertas mejoras en la cobertura de lagunas y el complemento por la brecha de género. 

Efectos del “destope” y la cuota de solidaridad sobre la recaudación por cotizaciones sociales 

La reforma reducirá la pensión máxima desde casi el 80% hasta menos del 60% de la base máxima de cotización, lo que supone una reducción muy considerable del grado de contributividad del sistema. 

Es importante destacar que la cuantía total de las rentas salariales situadas por encima de la base máxima de cotización actual asciende a sólo unos 30.300 millones de euros, lo que supone un 2,64% del PIB, un 5,30% de las rentas del trabajo y un 4,46% de las rentas brutas de los hogares con datos de la AEAT (2023). 

El potencial recaudatorio de gravar estas rentas, incluso a tipos muy elevados, es por tanto muy limitado en comparación con el de gravámenes sobre bases más amplias. 

Así, el destope total de las cotizaciones generaría unos ingresos adicionales por cotizaciones de algo menos de un punto del PIB con el tipo existente de cotización, el 37,45%. La misma cantidad, sin embargo, podría obtenerse con un tipo de gravamen del 1,67% sobre las rentas brutas de los hogares. 

Con los datos de la Muestra anual de declarantes del IRPF del IEF-AEAT no es posible aislar con precisión las rentas del trabajo que estarían sujetas a cotización, lo que tenderá a sesgar los resultados al alza al incluirse en los datos algunos rendimientos del trabajo personal que no cotizarían. Por otra parte, los datos son de 2019 y es probable que, al menos en términos nominales, tiendan a infravalorar las rentas de 2023 aunque el PIB agregado real sea muy similar en ambos ejercicios. En cualquier caso, puesto que el sesgo neto debería ser modesto en el peor de los casos, el cálculo debería darnos una idea bastante aproximada de los efectos recaudatorios de las medidas consideradas. 

Los tramos de renta destacados en gris claro en el Cuadro 3 son, aproximadamente, los que se verían afectados por la propuesta del Gobierno de elevar la base máxima de cotización en un 38% (hasta 74.445 euros). Una vez implementada por completo en 2050, esta medida incrementaría la recaudación por cotizaciones sociales, como mucho, en un 0,15% del PIB, a lo que habría que añadir otro 0,13%, que es el resultado de aplicar el tipo del 6% de la cuota de solidaridad a los tramos de renta por encima de la nueva base máxima. 

La suma de estas dos cantidades, el 0,28% del PIB, sería solamente una fracción de la cantidad necesaria para eliminar el déficit previsto del sistema. 

Efectos del endurecimiento del MEI y de los cambios en el cálculo de la pensión 

Los ingresos de la Seguridad Social aumentarán también a través de una subida de los tipos de cotización ligada en principio al MEI. 

A diferencia de las medidas discutidas en el apartado anterior, esta subida de cotizaciones se aplicará a toda la renta salarial por debajo de la base máxima de cotización, lo que da a este instrumento un poder de recaudación muy superior al de las medidas tipo destope que sólo actúan sobre una pequeña parte de la masa salarial, y lo hace mucho más consistente con la lógica contributiva del sistema. 

La subida inicialmente prevista del tipo de cotización por esta vía era de 0,6 puntos, lo que de acuerdo con las estimaciones de Devesa et al (2021) habría generado unos ingresos adicionales de en torno al 0,20% del PIB, o unos 2.200 millones de euros en 2020. Puesto que el tipo extraordinario de cotización se elevará ahora hasta el 1,2%, cabe esperar que el impacto sobre los ingresos también se duplique, alcanzando el 0,40% del PIB una vez se aplique el tipo máximo previsto. 

Pasando del ingreso al gasto, ya se ha visto que la propuesta del Gobierno permitirá a los trabajadores elegir (durante un período transitorio de 20 años) entre el procedimiento actual de cálculo de la pensión inicial, con un período de cómputo de 25 años, y un cálculo alternativo en el que se utilizará un período de cómputo de 29 años, pero descartando los dos peores. A largo plazo, se aplicaría sólo este segundo procedimiento. 

Comenzamos analizando los efectos que tendría la aplicación obligatoria de este último sistema. Algunos trabajos recientes han estimado los efectos de posibles variaciones en el período de cómputo y el número de años a descartar sobre la cuantía de las pensiones iniciales, utilizando datos reales de cohortes recientes de jubilados. Aunque ninguno de ellos ha simulado exactamente la propuesta del Gobierno, sus resultados sugieren que el impacto de ésta podría ser prácticamente neutro, quizás con una ligerísima reducción de la pensión media inicial de las futuras cohortes de jubilados que se trasladaría gradualmente al gasto en pensiones, ayudando a reducir el gasto futuro, pero de una forma extremadamente modesta. 

Así pues, la propuesta de largo plazo del Gobierno para el cálculo de la pensión sería básicamente neutra en términos presupuestarios. Pero puesto que durante 20 años se permitirá a cada nuevo jubilado elegir entre ella y el sistema actual según le convenga, el efecto neto de la reforma será necesariamente un incremento del gasto durante varias décadas, aunque de una magnitud difícil de precisar. 

El efecto neto de la reforma: un balance provisional 

¿Son suficientes las medidas que acabamos de analizar para garantizar el equilibrio financiero del sistema público de pensiones contributivas? La respuesta corta es no. 

Como punto de partida hay que señalar que en 2019, el último ejercicio antes de la crisis del Covid y del inicio del trasvase de su déficit al Estado mediante crecientes transferencias para financiar gastos supuestamente impropios, la Seguridad Social presentaba un déficit de unos 16.600 millones de euros o un 1,3% del PIB, que tenderá a aumentar con el tiempo como resultado del rápido proceso de envejecimiento que estamos experimentando incluso sin cambios de política (en 0,7 puntos de PIB hasta 2050 según las proyecciones del Gobierno en el último Aging Report).

A una situación inicial ya de por sí apurada y con perspectivas de empeorar en un escenario sin cambios de política, hay que añadirle el fuerte incremento del gasto en pensiones que resultará de la derogación de la reforma del 2013. 

De acuerdo con las previsiones del propio Ministerio de Economía para el Aging Report de 2021, la supresión del factor de sostenibilidad y la vuelta a la indexación al IPC incrementarán el gasto en pensiones en 3,5 puntos de PIB en 2050 sin aportar ingresos adicionales. 

La AIReF (2020) es algo más optimista, con una previsión de aumento del gasto en 2050 de 3,2 puntos de PIB (2,3 debido a la supresión del IRP y 0,9 a la del FS) mientras que nuestras propias previsiones de hace unos años (en cuya actualización estamos trabajando) son algo más pesimistas, situando la factura en el año citado en entre 3,8 y 4,7 puntos, dependiendo de las previsiones de inmigración utilizadas. 

Así pues, las previsiones existentes sitúan el coste bruto del núcleo de la contrarreforma de pensiones en curso, medido en términos de gasto adicional en 2050, entre los 3,2 y los 4,7 puntos de PIB. 

De aquí habría que restar los incrementos de ingresos ligados al MEI, al destope de las cotizaciones y a la nueva cuota de solidaridad, que hemos cifrado en un 0,68% (= 0,40 + 0,15 + 0,13), y habría que sumar el incremento de gasto generado por el cambió en el procedimiento de cálculo de la pensión inicial, y por las mejoras previstas a pensiones mínimas, complementos de brecha de género y relleno de lagunas de cotización, cuyo coste no intentaré aproximar aquí. 

Finalmente, habría que considerar también el impacto de la reforma del sistema de cotización de los autónomos y de la introducción de incentivos para la prolongación de la vida laboral. 

Ambas medidas tienen impactos inciertos y difíciles de estimar, pero me inclino a pensar que ninguno de ellos generará ahorros significativos a largo plazo. En el caso de los autónomos (véase de la Fuente, 2022b), se espera que las cotizaciones de la mayoría de los afectados se reduzcan, al menos de entrada, pero las cotizaciones totales deberían aumentar a medio y largo plazo según la escala de cotización se vaya acercando, como está previsto, a los ingresos reales. 

Las obligaciones futuras del sistema, sin embargo, se moverán en la misma dirección, tendiendo a compensar los efectos sobre la posición financiera neta del sistema en términos de valor presente. De hecho, puesto que las pensiones públicas españolas ofrecen una tasa de rentabilidad interna claramente superior al crecimiento del PIB, que sería la rentabilidad máxima sostenible, el efecto neto de un aumento de las cotizaciones de los autónomos sobre la situación financiera a largo plazo del sistema de pensiones será seguramente negativo, agravando aún más sus problemas de sostenibilidad. 

En cuanto a la prolongación de las vidas laborales, por motivos diversos tampoco cabe esperar un ahorro neto significativo de unos incentivos que no pueden desviarse mucho de la neutralidad actuarial. 

Siendo optimistas, cabría suponer quizás que estos dos últimos factores generan ahorros netos de un tercio de punto (por encima de los costes no cuantificados), con lo que el efecto conjunto de las medidas “compensatorias” incluidas en las dos fases de la reforma ascendería a 1 punto del PIB en 2050.

Dando por buena esta última cifra y las proyecciones recogidas en el Aging Report, nos quedarían por financiar (3,5 – 1 =) 2,5 puntos de PIB de incremento del déficit hasta 2050 debido a la reforma, a lo que habría que añadir los 1,3 puntos del déficit inicial y los 0,7 de su aumento esperado durante el mismo período en ausencia de medidas de política. 

Así pues, la reforma en curso condena al componente contributivo del sistema público de pensiones a un déficit básico (antes de transferencias) elevado y rápidamente creciente durante las próximas décadas que habrá que cubrir con ingresos generales (o deuda). 

En torno a 2050 tendremos que inyectar cada año a la Seguridad Social recursos extra por valor de unos 4,5 puntos de PIB, lo que viene a ser el 60% de la recaudación por IRPF (que en 2019 fue del 7,56% del PIB). 

Tal presión dejará poco margen para financiar un mayor gasto en casi cualquier otra cosa, incluyendo sanidad y dependencia, con necesidades rápidamente crecientes debido al rápido envejecimiento de la población.

Fuente:

FEDEA: Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones: un balance provisional. ANGEL DE LA FUENTE.  Marzo de 2023